Gelderland

Enkele statenleden van de SP zijn gisteren naar Mechelen en Brussel afgereisd voor een bezoek aan het hoofdkantoor van vervoersbedrijf De Lijn respectievelijk de Vlaamse minister voor Mobiliteit. Het werd een zeer interessant bezoek met een duidelijke uitkomst: qua mobiliteitsbeleid steekt Nederland schril af ten opzichte van de zuiderburen!

Vlaanderen voert een zeer actief OV-beleid dat totaal anders is dan de Nederlandse situatie. Om de situatie ter plekke eens te bekijken organiseerde het Noord-Hollandse SP-statenlid Bert Putters een werkbezoek aan bovenstaande Vlaamse instanties in het hart van de OV-sector ter plekke.

De situatie in Nederland
In Nederland wordt gekozen voor marktwerking en decentralisatie in het Openbaar Vervoer. Concreet houdt dit in dat bedrijven de mogelijkheid hebben om eens per zes jaar op een concessie, een afgebakend gebied, een dienstverleningspakket aan te bieden aan de desbetreffende aanbestedende overheid. Diezelfde aanbestedende overheid ontvangt een subsidie van het Rijk voor de OV-exploitatie via de zogenaamde Brede Doeluitkering Verkeer en Vervoer. Daarnaast stellen de verantwoordelijke overheden, de provincies en kaderwetgebieden, hun eigen OV-beleid vast. Dit beleid is ontstaan vanwege de constante verliezen in de OV-sector die van overheidswege niet oplosbaar zouden zijn: de markt zou het beter dan de overheid kunnen afhandelen en de reizigers zouden massaal het OV omhelzen door de verbetering van de kwaliteit. Toen de nieuwe Wet Personenvervoer 2000 (hierna: WPV 2000) van kracht werd ging het fout want het Rijk snijdt al jaren in de subsidies aan het OV waardoor de dienstverlening zeer sterk daalt. Overheden proberen dit op te vangen door middel van het voordeel dat gehaald kan worden bij aanbestedingen: meer dienstverlening voor minder geld. Dit leidt tot een soort varkenscyclus: vervoerders bieden meer dienstverlening tegen minder geld aan, maar de budgetten worden minder waardoor de kwaliteit steeds verder daalt. Uiteraard moet deze vorm van prijsdumping worden terugverdiend. Dat gebeurt door het beknibbelen op de kosten, zoals het schrappen en inkorten van pauzetijden en het "versnellen" van de rittijden. Niet alleen het personeel is de dupe, want reizigers ontvluchten de bus en trein en stappen weer (terug) de auto in. Een ander probleem is dat elke overheid zijn eigen beleid voert waardoor een gezamenlijke visie op het OV ontbreekt. In een klein land als het onze werkt een dergelijke sturing niet echt.

Dit beleid werkt dus niet. Daar komt bij dat de huidige aanbieders in het Nederlandse OV in feite teveel macht hebben. De meeste aanbestedingen worden gedomineerd door het ABC-trio: Arriva, een Britse multinational, BBA, in handen van het Franse Veolia, en Connexxion dat momenteel in een privatiseringsproces zit met als waarschijnlijke winnaar de Deutsche Bahn. De resterende gemeentevervoerbedrijven worden opgeslokt of zullen op termijn verdwijnen. Kleine aanbieders als Syntus komen niet aan de bak of worden gedwarsboomd: bij de recente aanbesteding voor de concessie Noord-Limburg mocht Syntus niet meedoen vanwege een verbod hiertoe van aandeelhouder Keolis.

Er zijn enkele conclusies te trekken die voor Nederland een structurele verbetering van de situatie zouden inhouden. Een op een overnemen van de Vlaamse situatie kan natuurlijk niet zomaar, maar men hanteert een andere insteek die de moeite waard is. Sommige lessen zijn direct te trekken, elders is er sprake van interessante ontwikkelingen die in het algemeen gevoerde Nederlandse beleid niet voorkomen.

Les 1: de overheid maakt beleid en voert uit
Hoe doet men het dan in Vlaanderen? Het antwoord is zeer eenvoudig: via de overheid. Alledrie de Belgische deelstaten (Vlaanderen, Wallonië en Brussel) hebben hun eigen werkmaatschappij die het OV uitvoert, bij wet geregeld. In Vlaanderen is dat De Lijn, voor bijna 100% in handen van de overheid: het merendeel van de aandelen is in handen van het gewest, de provincies, gemeenten en voor 0,22% van particulieren als gevolg van de geschiedenis van het bedrijf. De Lijn is uitvoerder van het politieke beleid, stelt zelf haar producten samen en werkt samen met de Waalse en Brusselse vervoerder. Dat is de eerste les die wij kunnen trekken: terug naar de basis, de overheid dus.
Veel politici gaan meteen op hun achterste benen staan: het centralisme keert terug en de overheid is de gulle suikeroom. Deze veronderstelling is onjuist. De Lijn sluit iedere zes jaar met de Vlaamse regering een contract. Dit contract bevat doelstellingen die nageleefd moeten worden. Elk jaar wordt de uitvoering van dit contract geëvalueerd.

Les 2: een platte organisatiestructuur
De Lijn kent een aangepaste top-downorganisatie. In Mechelen zetelen de centrale diensten zoals de directie, ICT en bedrijfseconomische zaken. Daar worden de hoofdlijnen uitgezet. Daarnaast kent men in elke provincie de zogenaamde provinciale directies. Deze provinciale directies zijn verantwoordelijk voor het product en regelen aan de basis hun eigen zaken, zoals het personeelsbeleid. De meerkosten wegen niet op tegen de voordelen: er is kennis van lokale zaken - iets wat de grootgrutters in Nederland duidelijk niet hebben! - waardoor men per streek een goed product kan neerzetten. Van het ontwerpen van het lijnennet tot het werven van nieuw personeel: het is gedecentraliseerd.

Les 3: marktwerking, maar wel met een sterke regie
Een ander interessant aspect wat opviel: De Lijn doet aan marktwerking. De afspraak is dat 50% van het vervoerspakket privaat wordt uitgevoerd, waarvan dit voor 49,7% al het geval is. In Nederland reageert de cowboycultuur, in Vlaanderen de accuratesse. De Lijn besteed een deel van het net Europees aan. Vervoerders kunnen zich dan inschrijven en krijgen bij winst voor vijf jaar het desbetreffende pakket toebedeeld, met opties tot verlenging van 2x 5 jaar. Het marktaandeel per onderaannemer is gemaximeerd tot 5%. Stel: een onderaannemer, meestal familiebedrijven, doet mee aan een aanbesteding en wint een concessie met een marktaandeel van 3%. Even later wint diezelfde exploitant even verderop een aanbesteding met een marktwaarde van 3%. In dit geval vangt men bot: de grens is en blijft 5% dus de tweede op de ranglijst is de gelukkige winnaar. Oligopolievorming, dus een markt met alleen een klein aantal aanbieders zoals in Nederland, is daarmee uitgesloten. Daarmee voorkomt men ook dat diezelfde onderaannemers teveel invloed en macht op De Lijn als geheel gaan krijgen. De Lijn evalueert de uitvoering jaarlijks en grijpt hard in bij schendingen van de voorwaarden: het hele product staat voorop. Sociale dumping door het snijden in de arbeidsvoorwaarden is uitgesloten want de CAO voor De Lijn is bindend. Een interessante gedachte: marktwerking en een sterk publiekrechtelijke uitvoerder tegelijkertijd.

De grote buitenlandse maatschappijen tonen geen interesse in de Vlaamse markt. Toch heeft Veolia zich een klein beetje ingekocht bij enkele familiebedrijven, weliswaar low-profile.

Kunnen wij dit wel overnemen in de Nederlandse situatie? Afgezien van de huidige WPV 2000 luidt het antwoord: ja, misschien. Naar aanleiding van de rapportage van het SP'er Erik Meijer heeft de Europese Commissie op 20 juli 2005 een voorstel naar de Raad van Ministers gezonden. De lidstaten krijgen de vrijheid om zelf het OV in te richten naar eigen smaak. Men kan kiezen voor marktwerking of overheidsexploitatie. In dat laatste geval moet de overheid 100% van de aandelen bezitten en mag het overheidsbedrijf alleen in een vast territorium zijn productie draaien. Dit is nadelig voor Nederland want er is sprake van relatief veel "grensoverschrijdend vervoer": bus- en treindiensten die niet alleen de landsgrenzen oversteken maar ook rijden tussen provincies en kaderwetgebieden. Strikte toepassing van deze EU-regel zou dus een streep door de rekening van een hernieuwde overheidsexploitatie van het OV kunnen zijn.

Basismobiliteit: een idee?
In Vlaanderen bestaat het decreet Basismobiliteit. Dit decreet bepaalt dat iedere Vlaming recht heeft op openbaar vervoer. Het decreet legt de kaders vast: de frequentie van de bus en tram, tarievenstructuur, halteafstanden en enkele andere zaken zijn vastgelegd. In 86% van de gemeenten is de Basismobiliteit operationeel. In concreto hebben inwoners van een grote stad recht op een bushalte binnen een straal van minder dan 500 meter, rijdt de bus tijdens de spits elke twaalf minuten en is er gegarandeerd vervoer van 6:00 tot 22:00 uur op werkdagen, in de weekeinden schuift de minimale bedieningsperiode iets op. Voor het platteland gelden andere normen: er is elke 750 meter een bushalte en de bus rijdt in de spits elk halfuur.
Dit stelsel geldt voor 90% van de gemeenten. In 10% van de gemeenten is de Basismobiliteit te duur vanwege het dunbevolkte en uitgestrekte karakter. Daarvoor zoekt men andere oplossingen: een idee is om met taxibedrijven afspraken te maken over vervoersdiensten die door De Lijn op declaratiebasis vergoed worden. In de plattelandsgemeenten loont het zich niet om een reguliere streeklijn te laten rijden, zeker wanneer de norm van gemiddeld 14 passagiers per rit niet haalbaar is.

De oplossing bestaat in de vorm van de Belbus: lagevloersbussen waarvoor je twee uur voor vertrek moet reserveren en vervolgens stipt op tijd bij de halte komen voorrijden, tegen het gangbare tarief. Er geldt een aansluitgarantie bij de grotere stations. In zuidelijk Nederland is een dergelijk systeem rond 2000 door vervoerder Hermes gehanteerd maar bij gebrek aan succes binnen 2 jaar totaal opgegeven. De reguliere streekbus keerde kortstondig terug om vervolgens in enkele gevallen geheel te verdwijnen na de bezuinigingen van Rijkswege in 2003.

Tarievenstelsel en reizigersaantallen
Naast de netopzet is er sprake van een helder tarievenstelsel. In totaal zijn er twaalf basistarieven, met spotgoedkope prijzen: een netabonnement kost iets minder dan 200 Euro per jaar. De prijs van het maandabonnement voor het Nederlandse streekvervoer is heel wat hoger: 208,50 Euro per maand. De ervaring leert dat heel wat reizigers een netabonnement koopt, met name de kaart voor jongeren is goedkoop en zeer populair. Nederlandse politici roepen vaak dat het busvervoer in Vlaanderen vooral populair is vanwege het feit dat veel diensten gratis worden aangeboden, maar dit is niet de werkelijkheid. Veel gemeenten leggen geld toe door een contract met De Lijn te sluiten: de derdebetalersregeling. Voor sommige groepen betaalt de gemeente dan een deel van de abonnementskosten. Soms is er sprake van gratis reizen voor ouderen, meestal wordt een deel van het abonnement betaald. De Lijn voert wat dit betreft alleen de wens van de klant uit en vervult geen sturende rol in dit verhaal.

Om de doorstroming te versnellen zijn de kosten voor vervoerbewijzen in de voorverkoop met 50% verhoogd. De klant wordt geacht zijn kaartje in de voorverkoop te kopen. Normaliter waren boekenwinkels en supermarkten de hofleveranciers, maar tegenwoordig willen de tankstations een deel van de buit meepikken. Met de spoorwegmaatschappij (de NMBS) lopen onderhandelingen voor de ticketverkoop, wat in de afgelopen jaren in Nederland is verslechterd.

Een andere misvatting is dat de reizigersaantallen niet objectief vaststaan. Dat kan kloppen want de meeste reizigers hebben een netabonnement waardoor er meer gereisd wordt. Men probeert om zicht op de situatie te krijgen door het houden van marktonderzoeken, waar ook problemen mee zijn omdat de antwoorden niet valsifieerbaar zijn. De reizigersaantallen zijn geëxtrapoleerd maar te concluderen valt dat er sprake is van een forse stijging van het aantal reizigerskilometers: momenteel rond de 18% per jaar. Over het algemeen kan gesteld worden dat De Lijn een marktaandeel van 10% in het woon-werkverkeer heeft, wat momenteel als te laag beoordeeld wordt. Om dit te verbeteren is het Pendelfonds ingesteld: overheden en het bedrijfsleven subsidieren abonnementen en de ontsluiting van bedrijventerreinen wordt verbeterd.

Overconsumptie, een ander tegenargument, komt nauwelijks voor. De vraag is wat de betekenis van het overconsumeren van het OV is. Vanuit sociaal perspectief gezien is het juist goed als mensen mobiel zijn. Men kan dan zelfstandig een bijdrage aan de samenleving leveren in plaats van thuiszitten omdat er weinig budget beschikbaar is voor vervoer. Daarmee slaan dan ook de sociale armoede en het isolement toe. Duidelijk zichtbaar is de verbeterde participatie van ouderen in de Vlaamse samenleving sinds er prioriteit wordt gegeven aan goed OV. Economische effecten zijn ook zichtbaar. Intern omdat er geen lucht maar mensen worden vervoerd, extern omdat de middenstand floreert doordat reizigers zich vaker verplaatsen en geld overhouden dat anders besteed zou worden aan primaire huishoudelijke uitgaven die nu terechtkomen in de zakken van de middenstanders. Een dergelijke lange-termijnredenering werkt veel heilzamer dan de kortzichtigheid van veel Nederlandse politici die alleen op de kosten letten.

Over kosten gesproken: De Lijn draait break-even. De Return-on-Investment is zeer hoog. Beide zaken hebben in de ogen van de betrokkenen weinig belang. Het doel is om via het OV een meervoudige maatschappelijke bijdrage te leveren: sociaal omdat de participatie toeneemt, ecologisch door verminderde ruimtelijke druk en vervuiling en economisch door vermindering van de files (-0,5% in 2005 terwijl in Nederland het aantal files met 3% steeg) en randeffecten zoals hierboven beschreven. Er is ook sprake van een opmerkelijke ontwikkeling: de relatie autogebruik en economische groei lijkt doorbroken. Normaalgesproken neemt bij economische groei ook het autogebruik toe, maar in Vlaanderen daalt het autogebruik terwijl de economie groei.

Vanzelfsprekend wordt er veel aandacht besteed aan marketing en de positionering van het product De Lijn. Bij introductie van nieuwe dienstverlening wordt de klant betrokken en voorgelicht. Dit alles leidt er toe dat De Lijn in een recent marktonderzoek als derde in de ranglijst van sterke merken is geëindigd: na Microsoft en BMW.

Toegankelijkheid en structuur van het OV-netwerk
De Lijn exploiteert bus, tram en de (pre-)metro in Vlaanderen en werkt daarbij intensief samen met collega-vervoerders zoals de TEC en MIVB. De recente groei van het gebruik zorgt ook voor groei van het netwerk. Een voorbeeld hiervan is de recente uitbreiding van het stedelijke tramnetwerk in Antwerpen. Dit past uitstekend in de gehanteerde strategie: er wordt op regionaal niveau gekeken wat de beste oplossingen zijn. Daarbij worden bepaalde gebieden als eerste onder handen genomen. Toch zijn er - naast het eerder genoemde 10% platteland waar de basismobiliteit onhaalbaar is - grote problemen op enkele plaatsen. Industrieterreinen worden slecht ontsloten en bepaalde stadswijken slibben dicht. Voor de oplossing van deze problemen wordt een forse som geinvesteerd maar dit werkt alleen op de korte termijn. Op de lange termijn wordt het hele netwerk opnieuw bekeken en gerationaliseerd. Een fors deel van het net is ontstaan door ontwikkelingen in het verleden en voldoet niet meer aan de huidige eisen die de reiziger stelt. Complicerende factor is het vlottrekken van ontwikkelingen: mensen willen wel een bus, maar niet voor hun deur. Communicatie met overheden en burgers is daarom essentieel. Op dat vlak liggen de Nederlanders soms voorop.

Toegankelijkheid van het OV-netwerk is vanwege de kosten nog problematisch. Men lost dit pragmatisch op door een inschatting te maken van de gebieden waar veel klanten met beperkingen van de bus gebruik maken. Totale toegankelijkheid van het netwerk ziet men, anders dan in Nederland, niet als het hoogste doel. Deels komt dit door de kosten, deels door het feit dat veel mensen een beroep op hun sociale omgeving kunnen doen. Een CVV-systeem zoals we dat in Nederland kennen, komt daarom in Vlaanderen niet voor. De Belbus-formule is wel aangepast op reizigers die alleen van huis kunnen vertrekken. Bij stadsvervoer is de inzet van een lagevloersbus op tijdig verzoek wel mogelijk. Daarnaast heeft het personeel een verplichting tot hulpverlening aan behoeftige reizigers. Collectief vervoer voor gehandicapten is een zaak van de lokale autoriteiten in het kader van het gemeentelijk welzijnsbeleid.

Andere accenten in het OV-beleid
Zoals eerder geschreven is er sprake van een lichte daling van het autogebruik. Toch is tweederde van de Vlamingen in het bezit van een auto en staat men vijf miljoen uur per jaar in de file. Dit is de aanzet geweest voor het progressieve OV-beleid dat men in Vlaanderen met brede concensus voert. Naast sociaal-maatschappelijke en ecologische doelstellingen wil men ook een concrete mobiliteitsdoelstelling naleven: in 2010 moet 20% van de functionele verplaatsingen voor rekening van het OV komen. Een dergelijke doelstelling maakt het totaalplaatje duidelijk en zorgt voor inzet en toewijding om de ambitie te realiseren. In Nederland wordt OV vaak in het kader van kosten en baten op financieel vlak geplaatst. Dit is belangrijk maar daarmee verliest men zich in bestuurlijke beslissingen die op lange termijn weinig tot geen rendement opleveren, behalve voor de kas dan. Ook in Vlaanderen worden dergelijke discussies gevoerd want er is sprake van budgetoverschrijdingen. In magere begrotingsjaren wordt geschoven met de financiering van het OV maar er is bijna nooit sprake van het terugdraaien van ambities of forse ingrepen in het product. Een ander probleem is dat de doelstellingen uit het beheerscontract soms niet gehaald worden waardoor er soms problemen ontstaan die afbreuk kunnen doen aan de politieke concensus voor het beleid, wat eveneens geldt voor de doelmatigheid van de uitgaven die door sommige - meestal rechtse - politici worden betwijfeld. Toch is men het erover eens dat de prioriteit neerleggen bij goede aansturing en ruime uitgaven wel helpt omdat het duidelijkheid schept.

Vlaanderen investeert op jaarbasis 630 a 650 miljoen Euro structureel. Dit budget is kostendekkend. De tarieven worden alleen op basis van inflatiecorrectie verhoogd. Dit bedrag wordt verhoogd door inzet van gelden door gemeenten in het kader van mobiliteitsconvenanten. In dit stelsel werken de diverse overheden samen om op basis van maatwerk lokaal de mobiliteit te verbetere. De Vlaamse Regering betaalt mee aan oplossingen die een positief effect op het OV teweegbrengen. Flankerend beleid wordt dus sterk gestimuleerd. Dit heeft ertoe geleid dat er dit jaar 13 milijoen Euro wordt geinvesteerd in extra dienstverlening tijdens grote infrastructurele werken. Daarnaast wordt er dit jaar 9 miljoen structureel en 18 miljoen incidenteel uitgetrokken voor een verbetering van de infrastructuur voor het OV op de provinciale- en gewestelijke wegen. Ook de overheadkosten nemen toe want er is uiteraard meer personeel nodig. Daarom wordt dit jaar eenmalig 9,6 miljoen Euro uitgetrokken voor de werving van extra personeel. In totaal wordt er vanuit de Vlaamse overheid rond de 730 miljoen Euro aan het OV uitgegeven, de derdebetalersregelingen en reizigersopbrengsten niet meegerekend.

De conclusie
Vlaanderen voert een actief en totaal ander mobiliteitsbeleid dan Nederland. Er wordt veel prioriteit gegeven aan de verbetering en verdere ontwikkeling van het OV. De overheden werken onderling goed samen, wat in Nederland veel minder het geval is. Ook op het budgettaire vlak zijn de ontwikkelingen omgekeerd terwijl de overheadkosten daalden. Het vertrouwen in het product is veel hoger. Het zijn allemaal ontwikkelingen die voortvloeien vanuit structureel vernieuwend beleid waarin men verder denkt dan in Nederland het geval is. Door de doelbewuste uitsluiting van totale marktwerking is er ruimte voor een meer toekomstgerichte blik op het OV als geheel. Dit interdisciplinaire denken verdient zeer zeker navolging. In Nederland wordt op veel beleidsvlakken te star gedacht, wat helemaal de spuigaten uitloopt omdat men te veel gefixeerd is op de exploitatielasten op de korte termijn.
Vlaanderen biedt een interessant perspectief op een ander OV-beleid. In die zin kunnen we als Gelderland veel ervan leren, zeker nu de nieuwe Netwerknota OV in aantocht is. De SP zal daarom tegen die tijd een ander geluid laten horen dan de andere partijen. Ander beleid is, zeker vanuit de Vlaamse praktijk gezien, zeker mogelijk en succesvol.

Alex Mink is steunfractielid verkeer en vervoer voor de SP-fractie Gelderland.